2008 rok

Budżet zadaniowy polskiej Policji

Eliza Wójcik
Komenda Główna Policji

Budżet zadaniowy polskiej Policji

Rada Ministrów 24 września 2008 r. przyjęła i skierowała do Sejmu RP projekt budżetu państwa w układzie zadaniowym na rok 2009. Przyjęty przez rząd projekt ustawy budżetowej jest szerszy od zakresu budżetu w układzie tradycyjnym — liniowym (część, dział, rozdział, paragraf) — o część dotyczącą celów, jakim służą wydatki publiczne oraz efektów, jakie uzyskuje się z poniesionych nakładów finansowych. Projekt budżetu w układzie funkcjonalnym został sporządzony dla wszystkich dysponentów i oparty na realizowanych przez instytucje funkcjach, zadaniach, podzadaniach, celach i miernikach. Złożony projekt budżetu zadaniowego został opracowany na okres trzech lat, czyli wraz z projektem wydatków na rok 2009 określono prognozy na lata 2010–2011.

Istota budżetu zadaniowego

„Istotą budżetu zadaniowego jest wprowadzenie zarządzania wydatkami publicznymi poprzez cele odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane, na rzecz osiągania określonych rezultatów, mierzonych za pomocą systemu mierników”[1].

Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organization for Economic Co-operation and Development — OECD) definiuje budżet zadaniowy jako ten, w którym alokacja środków jest powiązana z mierzalnymi wynikami. Oznacza to, iż istotą budżetu zadaniowego jest alokacja funduszy publicznych na zadania, programy i projekty, które przynoszą założone rezultaty, widoczne dla społeczeństwa. Budżet zadaniowy jest skutecznym narzędziem nie tylko efektywnego i transparentnego zarządzania finansami państwa, ale również narzędziem zarządzania publicznego. Wykorzystując budżetowanie zadaniowe można ustalić, które zadania są najważniejsze dla realizacji określonych celów i co najbardziej istotne, poprzez użycie odpowiednich mierników, zbadać stopień wykonania tych zadań.

Budżet zadaniowy oparty jest na planowaniu w perspektywie rocznej i wieloletniej. Zakłada alokację środków publicznych w obszarach funkcji państwa, z jednoczesną prezentacją zadań w układzie hierarchicznym z przypisanymi celami, które wynikają z dokumentów strategicznych rządu oraz których osiągnięcie oceniane jest za pomocą adekwatnych wskaźników.

Stosowanie budżetu zadaniowego pozwala na uzyskanie optymalnej, przejrzystej informacji na temat efektywności i skuteczności wydatków publicznych.

Główne korzyści wynikające z planowania zadaniowego to:

— racjonale wykorzystanie zasobów państwa — odpowiednia alokacja środków ze szczególnym zwróceniem uwagi na realizację zadań priorytetowych;

— reorientacja z planowania instytucjonalnego na planowanie oparte na funkcjach budżetowych państwa (środki publiczne przekazywane są na zadania państwa a nie dla poszczególnych instytucji czy organów administracji);

— podwyższenie skuteczności i efektywności funkcjonowania administracji publicznej — poprawa jakości świadczonych usług;

— transparentna ocena realizacji zadań oraz wydatkowania środków publicznych — zwiększenie przejrzystości budżetu;

— zachowanie równowagi fiskalnej państwa — zaprzestanie finansowania działań zbędnych lub nieprzynoszących wymiernych rezultatów.

Budżet zadaniowy w Polsce — funkcje, zadania, podzadania i działania

Budżet zadaniowy w polskim ustawodawstwie został określony w ustawie o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. W art. 124 ustawy możemy przeczytać: Do projektu ustawy budżetowej dołącza się uzasadnienie zawierające w szczególności: zestawienie zadań, w ramach planowanych kwot wydatków, wraz z opisem celów przedmiotowych zadań, mierników wykonania oraz przewidywanych wieloletnich kosztów finansowych związanych z ich realizacją[2]. Natomiast art. 158 ust. 3 określa zawartość sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej, które powinno zawierać: informacje o wykonaniu zadań, w ramach planowanych kwot wydatków, wraz z opisem celów przedmiotowych zadań, mierników wykonania oraz przewidywanych wieloletnich kosztów finansowych związanych z ich realizacją, a także o wydatkach poniesionych na ich realizację.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, iż wprowadzenie budżetu zadaniowego zostało uwzględnione w Programie konwergencji. W jego części V — „Jakość finansów publicznych” — stwierdzono, iż budżet zadaniowy zwiększy efektywność wykorzystania środków publicznych i przyczyni się do powstania oszczędności w procesie wydatkowania środków publicznych. W dokumencie tym rząd deklaruje kontynuowanie działań w kierunku poprawy efektywności funkcjonowania finansów publicznych. Konsekwencją tej zapowiedzi jest wznowienie prac nad opracowaniem nowej ustawy o finansach publicznych. Główne zmiany w stosunku do obecnie obowiązującej ustawy obejmą:

— zakres finansów publicznych, w szczególności ich racjonalizację przez konsolidację i zmianę formy funkcjonowania niektórych jednostek;

— wydłużenie ram planowania budżetowego (3-letni horyzont);

— zmiany w limitach zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego oraz zaostrzenie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych w wypadku, gdy relacja długu do PKB przekroczy limity ostrożnościowe.

Główne działania dotyczące poprawy stanu finansów publicznych będą zmierzały w kierunku reformy wydatków. W jej ramach planowane jest zmodyfikowanie dotychczasowych zasad opracowywania projektu budżetu państwa w układzie zadaniowym[3].

Ponadto wprowadzenie budżetu zadaniowego zostało określone w: Krajowym Programie Reform na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej w Polsce[4], Strategii Rozwoju Kraju oraz Strategicznym Planie Rządzenia.

Budżet tradycyjny opiera swoje założenia na rozlokowaniu środków publicznych i kontroli wydatków bez szczególnego zwracania uwagi na osiągnięte wyniki i rezultaty. Planowanie tradycyjne, w odróżnieniu od budżetowania zadaniowego, nie ma jasno sprecyzowanych celów, nie jest też nastawione na osiąganie wyników i poprawę jakości świadczonych usług. Budżet tradycyjny szczególną uwagę zwraca na dysponentów części, podczas gdy budżet zadaniowy kładzie główny nacisk na mierzalne wyniki i realizację założonych celów.

W rozporządzeniu ministra finansów z 9 maja 2008 r. w sprawie opracowania materiałów do ustawy budżetowej na rok 2009[5] określone zostały główne definicje i zasady opracowania budżetu zadaniowego.

Budżet zadaniowy jest trzyletnim, skonsolidowanym planem wydatków państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Budżet zadaniowy sporządzany jest w układzie funkcji, zadań i podzadań.

Funkcje państwa tworzą główną jednostkę klasyfikacji zadaniowej i grupują wydatki jednego obszaru działalności państwa. Jedna funkcja może być realizowana przez różne podmioty i instytucje niezależnie. W Polsce wyznaczono 22 funkcje państwa, obejmujące całokształt działalności państwa.

Zadania tworzą drugi szczebel klasyfikacji zadaniowej i grupują wydatki według celów. Zadania zostały zdefiniowane w ramach każdej funkcji wraz z przypisanymi do nich środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację celów funkcji państwa. Zadanie jest zespołem działań, realizowanych przez jedną lub kilka instytucji, finansowanych z budżetu państwa lub innych źródeł publicznych, którego celem jest osiągnięcie określonego ilościowo lub jakościowo efektu. Zadanie obejmuje całość wykonywanych lub zlecanych przez jednostki podsektora rządowego w danej dziedzinie działań, pogrupowanych w podzadania. W ramach zadania, definiowane są: cele, które planuje osiągnąć w wyniku realizacji zadania, mierniki określające stopień realizacji celów, planowane wydatki na dany rok budżetowy i dwa kolejne lata, źródła finansowania planowanych wydatków, podzadania w ramach danego zadania, jednostki realizujące zadanie.

Trzecim szczeblem klasyfikacji zadaniowej, posiadającym charakter operacyjny, są podzadania, definiowane jako grupa działań, wyodrębnionych w ramach jednego zadania, których realizacja wpływa na osiągnięcie celów określonych na szczeblu zadania. Do podzadań zostaną przypisane wydatki, służące realizacji celów zadania. Na poziomie podzadań wyszczególnia się typy wydatków ze względu na ich treść ekonomiczną. Podzadania nie powinny być zbyt szczegółowe i rozdrobnione oraz powinny być określone w liczbie od jednego do pięciu dla każdego zadania. Dla podzadania, podobnie jak zadania, należy określić: cele, które planuje się osiągnąć w wyniku realizacji podzadania, mierniki określające stopień realizacji celów, planowane wydatki na dany rok budżetowy i dwa kolejne lata, źródła finansowania planowanych wydatków oraz jednostki realizujące podzadanie.

Najniższym poziomem realizowanych podzadań są działania. Nie są one ujmowane w ustawie budżetowej ale stanowią istotny element ze względu na to, iż opisane i wycenione działania tworzą zbiór czynności pozwalających realizować podzadanie. Działania tworzy się w celu uniknięcia nadmiernej szczegółowości i rozdrobnienia podzadań oraz osiągnięcia odpowiedniej przejrzystości budżetu zadaniowego. Obejmują one wszystkie najważniejsze elementy procesu osiągania celów podzadania oraz celów szczegółowych zadania.

Zgodnie z powyższym wyodrębniono 22 funkcje państwa:

1) zarządzanie państwem,

2) działalność na rzecz zapewnienia i poprawy bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego,

3) działalność edukacyjna, wychowawcza i opiekuńcza państwa,

4) zarządzanie finansami państwa,

5) ochrona praw i interesów Skarbu Państwa,

6) koordynacja polityki gospodarczej kraju,

7) gospodarka przestrzenna, wspieranie rozwoju budownictwa i mieszkalnictwa,

8) wspieranie kultury fizycznej i sportu,

9) kultura i ochrona dziedzictwa narodowego,

10) wspieranie rozwoju polskiej nauki,

11) działalność na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego i nienaruszalności granic,

12) ochrona i poprawa stanu środowiska,

13) zabezpieczenie społeczne i wspieranie rodziny,

14) rynek pracy,

15) prowadzenie polityki zagranicznej,

16) sprawy obywatelskie,

17) zapewnienie równomiernego rozwoju kraju,

18) działalność państwa na rzecz zapewnienia zasady sprawiedliwości,

19) budowa, rozbudowa i utrzymanie infrastruktury transportowej,

20) organizacja opieki zdrowotnej i polityka zdrowotna,

21) prowadzenie polityki rolnej oraz rybackiej,

22) tworzenie i koordynacja polityki.

Więcej w numerze...