2007 rok

Główne kierunki zmian prawa karnego procesowego wprowadzone ustawą z 29 marca 2007 r.

podinsp. dr Jan Kudrelek
Wyższa Szkoła Policji

Główne kierunki zmian prawa karnego procesowego wprowadzone ustawą z 29 marca 2007 r.

Zmiany w ustawie o prokuraturze

W dniu 12 lipca 2007 r. weszła w życie ustawa z 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy o prokuraturze, ustawy — Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw, zwana dalej „nowelą marcową”¹. Znowelizowanie ustawy o prokuraturze wynika z konieczności dostosowania upoważnień zawartych w art. 18 tej ustawy, a zwłaszcza delegacji sformułowanej w ust. 1 powołanego artykułu, do wymogów Konstytucji RP.
Art. 18 ust. 1 ustawy o prokuraturze przed nowelizacją upoważniał ministra sprawiedliwości do ustalenia, w drodze rozporządzenia, regulaminu określającego tryb wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Upoważnienie to zostało wykonane przez wydanie, wielokrotnie później nowelizowanego, rozporządzenia ministra sprawiedliwości z 11 kwietnia 1992 r. — Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury².
Interpretując wskazane wymogi Konstytucji (art. 92 ust. 1), Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, iż ustawowe upoważnienie do wydawania rozporządzeń musi mieć charakter szczegółowy:
1) pod względem podmiotowym, tj. musi określać organ właściwy do wydania rozporządzenia,
2) pod względem przedmiotowym, tj. ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania,
3) pod względem treściowym, tzn. ma wskazywać w formie pozytywnej lub negatywnej — wytyczne dotyczące treści aktu.
Ustawowe upoważnienie do wydawania rozporządzenia nie może mieć zatem charakteru blankietowego i nie może pozostawiać upoważnionemu prawodawcy zbyt daleko idącej swobody w kształtowaniu merytorycznych treści rozporządzenia.
Istota rozwiązania przyjętego w art. 92 ust. 1 Konstytucji polega więc na tym, że wszystkie podstawowe kwestie dotyczące przyszłej regulacji powinny być przesądzone w akcie delegującym, czyli w ustawie. Konstytucyjny warunek, aby upoważnienie ustawowe do wydawania rozporządzenia zawierało wytyczne dotyczące treści aktu oznacza, że ustawodawca musi zamieścić w ustawie wskazówki co do kierunku merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć wyraz w rozporządzeniu. Jeśli ustawa upoważnia do unormowania kilku odrębnych materii, to musi jednocześnie ustanawiać wytyczne dla każdej z nich.
Oczywiste jest, że upoważnienie do wydawania rozporządzenia w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury nie spełniało powyższych wymogów, tak co do określenia zakresu materii przekazanej do uregulowania aktem podstawowym, jak i co do wytycznych dotyczących treści owego aktu.
W tej sytuacji podstawowe znaczenie ma wprowadzona zmiana w art. 1 pkt 7 ustawy polegająca na nadaniu art. 18 ustawy o prokuraturze nowego brzmienia. Dostosowuje ona upoważnienia zawarte w art. 18 ustawy do wymogów Konstytucji. Dotyczy to zarówno zakresu upoważnienia, przenoszącego określenie wewnętrznej organizacji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury z art. 18 ust. 2 do art. 18 ust. 1, jak i szczegółowości ustawowego upoważnienia do uregulowania danej materii aktem podstawowym, a także sformułowania wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego.
Drugą grupę zmian stanowią te normy, które przenoszą do ustawy o prokuraturze niektóre dotychczasowe unormowania zawarte w Regulaminie wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, zwanym dalej „regulaminem”, a dotyczące materii, która powinna być uregulowana w ustawie. Dotyczą one tak istotnych dla właściwego funkcjonowania prokuratury zagadnień, jak: określenie kompetencji zastępców kierowników jednostek prokuratury (art. 17 ust. 2a oraz nowe ust. 3a, 3b i 8d). Ustawowa korekta dotyczy także umiejscowienia zasady substytucji i dewolucji przez przeniesienie regulacji zawartej w dotychczasowym art. 10 ust. 3 do dodanego art. 8b. Doprecyzowano także uprawnienia prokuratorów przełożonych do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratorów podległych (dodany art. 8a ustawy o prokuratorze).
Omawiając następne zmiany, należy zwrócić uwagę na wcześniejsze regulacje. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej wiązało się z określonymi wymogami i zaleceniami dla rządu polskiego. Otóż w 2002 r. wydano zalecenie, które stanowiło: „Należy odpolitycznić prokuraturę, rozważając możliwość rozdzielenia stanowiska ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Należy podjąć odpowiednie kroki w celu chronienia prokuratora przed niewłaściwymi wpływami, jako że prokuratorzy są niewystarczająco niezależni”.
Strona polska podjęła kroki w kierunku zbliżenia się do wymaganych standardów UE. Efektem tego była ustawa z 28 listopada 2003 r.o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o prokuraturze, ustawy — Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz niektórych
innych ustaw3, w której to zmieniono brzmienie art. 10 ust. 2 ustawy o prokuraturze, legitymujące do tej pory prokuratora generalnego do przedsiębrania wszelkich czynności należących do działania prokuratora lub zlecenia ich wykonania podległym prokuratorom.
Od stycznia 2004 r., kiedy to zmieniony art. 10 ust. 2 zaczął obowiązywać, zarządzenia, wytyczne i polecenia prokuratora generalnego nie mogły dotyczyć treści czynności procesowych. Unormowanie to wykluczało ingerencję prokuratora generalnego w obszar działalności procesowej, w której prokuratorzy są niezależni, i jednocześnie z wprowadzonym tą nowelą art. 8 ust. 3 ustawy o prokuratorze — podnoszącym gwarancje niezależności prokuratorów — zbliżyło Polskę do wymagań unijnych. Nowela ta nie wprowadziła jednak oddzielenia funkcji prokuratora generalnego od stanowiska ministra sprawiedliwości, lecz radykalnie wykluczała możliwość oddziaływania czynnika rządowego na ściganie przestępstw w indywidualnych sprawach.

wiecej w numerze...

. DzU z 2007 r., nr 64, poz. 432.
. DzU z 1992 r., nr 38, poz. 163, z późn. zm.